Прийняття Закону України “Про доступ до публічної інформації” викликало великі очікування та, подекуди, ейфорію. Дійсно, після стількох років недоступності інформації прийняття такого прогресивного закону вселяє надію. Та як бажане зробити здійсненним?
Окремі інститути громадянського суспільства надсилають численні запити на інформацію, та це призводить до небувалого навантаження на суб’єктів владних повноважень. Інші намагаються моніторити зміни, що настали чи не настали зі славнозвісної дати 9 травня 2011 року (йдеться про набуття чинності Законом).
Тоді як серед безпосередніх виконавців законодавчих новел подекуди спостерігається розгубленість. Вони зіштовхуються з нагальною потребою не тільки суттєвих змін у штаті органу (і це при тотальному скороченні одиниць!), нормативного забезпечення і додаткових статей витрат з бюджетів, але й зміни філософії висвітлення своєї діяльності. Відомості, що були власністю держави, стали публічною інформацією!
“Прагнучи підвищити обізнаність державних службовців та громадськості щодо нових можливостей забезпечення права на інформацію, групою громадських експертів підготовлено Методичні рекомендації щодо впровадження Закону України “Про доступ до публічної інформації”. Посібник має науково-практичне значення, призначений для державних службовців та службовців місцевого самоврядування, а також тренерів, які навчають посадових осіб, відповідальних за опрацювання запитів на інформацію”, – зазначено у вступі видання, що побачило світ у липні 2011 року. Співавторами видання стали Директор Центру політичних студій Віктор Таран та керівник департаменту правового забезпечення та юридичних експертиз Валентина Москаленко.
За словами класика “працюють не принципи, а механізми”. Оскільки в законі не можна передбачити також і детальну процедуру його виконання, перед безпосередніми його виконавцями зараз стоїть багато питань, на які автори Методичних рекомендацій намагалися дати відповіді. Спробуймо, хай поверхнево, зупинитися на деяких з них.
Якими є нові вимоги по роботі з публічною інформацією? – питання, що непокоїть багатьох практиків, і не тільки з органів влади.
В першу чергу, запроваджується презумпція відкритості інформації – за загальним правилом уся інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом (ст.1). Більше того, закон, відображаючи кращі європейські принципи, встановлює вичерпний перелік критеріїв, за якими можна віднести відомості до інформації з обмеженим доступом (так званий трискладовий тест).
Запитувачами інформації можуть бути не тільки фізичні та юридичні особи, а й об’єднання громадян без статусу юридичної особи. Для цього необхідно у запиті вказати тільки свої ім’я (найменування) та адресу, куди бажаєте отримати відповідь. З іншого боку, за цим законом не можуть отримувати інформацію органи влади.
Перелік зобов’язаних надавати інформацію розширено: до них віднесено суб’єктів владних повноважень (в т. ч. органи місцевого самоврядування), осіб, що виконують делеговані ними повноваження, державні установи та інших суб’єктів (зокрема юридичних осіб приватного права), які можуть володіти суспільно необхідною інформацією (детальніше див. ст. 13 Закону).
Розпорядник інформації відповідає за визначення та забезпечення діяльності структурного підрозділу або відповідальної особи з питань запитів на інформацію (ст.16 Закону). З огляду на кардинальне реформування інформаційних відносин влади та платників податків, цілком виправданою є вимога визначити конкретних посадових осіб. Вони мали б мати спеціальні знання у сфері доступу до інформації, а також нести відповідальність у випадку будь-яких порушень.
Закон дає нове визначення інформації, що змінює можливості в отриманні інформації про діяльність органів влади. Відтепер публічна інформація – це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, яка була отримана або створена в процесі виконання суб’єктами владних повноважень своїх обов’язків… Фактично відсутній обов’язок розпорядника інформації створювати нову інформацію за запитом, тільки надавати інформацію, що зафіксована в певних документах чи іншими способами.
З іншого боку передбачений обов’язок органу влади надавати усю інформацію, якою володіє (крім визначених законом винятків), а також оприлюднювати доволі великий її обсяг за власною ініціативою, не чекаючи запиту.
Скасовується інститут конфіденційної інформації, що є власністю держави. Закон визначає доволі обмежений перелік інформації, що, за умови проходження трискладового тесту, може бути віднесена до службової. В довершення, обмеження доступу застосовується не до документу в цілому, а до інформації, розголошення якої може завдати суттєвої шкоди інтересам захисту державного суверенітету, правам та свободам людей чи іншій легітимній меті. Тобто якщо в документі і міститься така інформація, то надається вся інша, не обмежена в доступі інформація.
Закон урізноманітнює форми подання запитів та скорочує строки надання відповідей. Зокрема він передбачає можливість подання запиту на інформацію на вибір запитувача в усній, письмовій, електронній формі, по телефону чи факсу. Строк для підготовки відповіді – 5 днів.
Підстави для відмови в задоволенні запиту конкретизовані у вигляді вичерпного короткого переліку. Відмова розпорядника інформації з інших, не передбачених законом підстав, вважатиметься правопорушенням.
Що таке трискладовий тест та як його застосовувати в повсякденній роботі?
Трискладовий тест – це сукупність передбачених ст.6 Закону України “Про доступ до публічної інформації” підстав (критеріїв), наявність яких дозволяє розпоряднику інформації віднести певні відомості до інформації з обмеженим доступом.
“У кожному конкретному випадку при вирішенні питання щодо віднесення публічної інформації до службової інформації необхідно з’ясувати та вказати (обґрунтувати):
1) якому саме з інтересів загрожує надання розголошення інформації (наприклад, національній безпеці, територіальній цілісності, громадському порядку, запобіганню заворушенням чи злочинам, охороні здоров’я населення, захисту прав або репутації інших людей, запобіганню розголошенню конфіденційно одержаної інформації, підтриманню авторитету і неупередженості правосуддя);
2) в чому саме буде полягати шкода в разі розголошення цієї інформації;
3) чому шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.
Ця норма поширюється і на документи, створені органами влади до набрання чинності Законом”.
Що робить структурний підрозділ або відповідальна особа з питань запитів на інформацію та як організувати його роботу?
Для виконання обов’язків, передбачених ст.14 Закону, по оприлюдненню достовірної, точної та повної інформації про свою діяльність та прийняті рішення, на думку експертів, органи влади повинні реорганізувати свою роботу шляхом:
· створення спеціального структурного підрозділу, окремого відділу в уже існуючому або призначення відповідальних осіб для забезпечення доступу до публічної інформації;
· внесення відповідних змін до структури, регламенту роботи органу влади, коригування посадових інструкцій відповідальних працівників, інструкцій по діловодству, інших внутрішніх актів, розробка та прийняття нормативних актів, що регулюватимуть виконання окремих положень закону (таких як, наприклад, ведення системи обліку публічної інформації чи визначення спеціального місця для роботи запитувачів з документами).
Ці дії мають забезпечити виконання двох завдань: оприлюднити публічну інформацію, якою володіє орган, та надати своєчасну та повну інформацію на запити, які надходитимуть.
Якою є відповідальність державного службовця за порушення Закону України “Про доступ до публічної інформації”?
На думку автора, інститут юридичної відповідальності за порушення Закону України “Про доступ до публічної інформації” є однією з гарантій належної його реалізації. Ніхто не ставить собі за мету безпідставно “карати” державних службовців чи шукати додаткових приводів для цього, проте відсутність санкцій, здебільшого, негативно впливає на сумлінність виконання норми.
Закон визнає ненадання відповіді на запит, безпідставну відмову у задоволенні запиту, неоприлюднення інформації, необґрунтоване закриття інформації та інші подібні дії підставами для настання юридичної відповідальності.
Відповідно до чинного законодавства державних службовців за порушення Закону можна притягнути до дисциплінарної, адміністративної та кримінальної відповідальності.
Так само, особи, на думку яких їхні права та законні інтереси порушені розпорядниками інформації, мають право на відшкодування матеріальної та моральної шкоди в порядку, визначеному цивільним законодавством (ст.24).
Методичні рекомендації також містять практичні поради щодо належного виконання законодавства про доступ до публічної інформації. Як привести інформаційні ресурси органу публічної влади у відповідність до Закону? Як організувати ведення системи обліку публічної інформації? Як забезпечити право громадян на доступ до засідань колегіальних власних органів? Проте, на жаль, в межах цієї статті висвітлити їх неможливо.
На завершення можна ствердити про позитивну динаміку співпраці органів влади та інститутів громадянського суспільства, незалежних експертів, що розпочалася ще з розробки та лобіювання Закону України “Про доступ до публічної інформації” та продовжується й зараз. Поява таких методичних рекомендацій тому приклад.
