9 травня вступає в силу Закон України “Про доступ до публічної інформації”. Обговоренню проблем його застосування і було присвячено круглий стіл, який відбувся у Львові 19 квітня 2011 року.
Експерти, які брали участь у розробці та лобіюванні Закону України “Про доступ до публічної інформації”, службовці місцевих органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, представники судових та правоохоронних органів, громадські експерти та правозахисники намагалися з’ясувати з якими труднощами стикнуться розпорядники інформації з моменту введення новоприйнятого закону в дію і що слід першочергово зробити, щоб кожне його положення було реалізоване на практиці.
Природно, що між авторами та потенційними виконавцями закону виникло жваве обговорення не тільки букви закону, але й його філософії, що має не менш важливе значення для його застосування.
Начальник відділу законопроектної роботи юридичного управління Державного комітету телебачення і радіомовлення Ганна Красноступ повідомила, що Кабінет Міністрів України доручив Держтелекомрадіо до 9 травня 2011 року розробити проекти змін до законів для приведення їх у відповідність з Законом “Про доступ до публічної інформації”.
Ганна також зазначила, що відповідно до нового закону не буде такого інституту як конфіденційна інформація, що є власністю держави. Інститут власності на інформацію теж був змінений, відповідно Інструкція про порядок обліку, зберігання і використання документів, справ, видань та інших матеріальних носіїв інформації, які містять конфіденційну інформацію, що є власністю держави», затверджена Постановою Кабінету Міністрів України №1893 від 27.11.1998 року, потребує внесення змін. Окреме питання, це ведення реєстрів, реєстрація документів та запитів на інформацію. Оскільки з дев’ятого травня терміном, для надання відповіді на запит, є п’ять днів, постає питання як орган влади має налагодити роботу, щоб з моменту реєстрації запиту, він якомога швидше потрапляв до безпосереднього виконавця для надання розгорнутої відповіді.
З огляду на це, Держтелекомрадіо, за словами Анни Красноступ, приймає та опрацьовує усі пропозиції, зауваження від представників громадянського суспільства, науковців. “Вперше за всю історію, – говорить Анна – це компроміс, налагоджена співпраця між представниками громадянського суспільства та органами державної влади, що можна пояснити стислим терміном — дев’яте травня.”
Зокрема Інститут медіа-права розробив проект Постанови КМ України, що стосується граничних витрат на копіювання та друк документів. Надання інформації на запит є безкоштовним, хоча кожна десята і далі сторінка тепер буде платною, а граничний розмір має виходити з собівартості копіювання. Ці та інші питання потребують врегулювання, а тому Держтелекомрадіо відкритий для пропозицій, – завершила Анна Красноступ.
Директор ГО Інститут медіа-права Тарас Шевченко, зазначив: розробляючи законодавство ми виходимо з балансу інтересів громадян і влади, розуміючи, що всі інтереси мають зважуватися. Щодо нового закону висловлюється багато неоднозначних думок, ніби-то з набуттям ним чинності, роботу будь-якого органу можна буде заблокувати, засипаючи їх запитами. Мені видається це перебільшення.
В першу чергу, можливість подавати запити існує і за чинним Законом України “Про інформацію”, дев’яносто другого року. Для визначення чи закрита інформація, чи ні, цим законом, передбачено десять календарних днів. За новим законом — п’ять робочих для надання відповіді. Тобто різниця в два-три дні, насправді.
Чому в чинному законі закладена формула 10 днів для визначення чи буде надаватися інформація і 30 для надання доступу? Майже всі органи влади забувають про ці десять і надають відповідь у тридцяти денний термін. В чому логіка 1992 року? Відсутність копіювальних машин. Але в сучасному світі, можливості, коли майже все надається в паперовій чи електронній формі, немає сенсу для розподілу на 10 і 30. За новоприйнятим законом крім п’яти робочих днів є можливість попросити продовження терміну до двадцяти, якщо потрібно більше часу.
Логіка нового закону, за словами директора Інституту медіа-права, в тому, щоб дати відповідь на запит — слід скопіювати вже створений документ, на відміну від звернень громадян, на підставі якого орган влади має вчинити певні дії. Наш досвід подання запитів, – продовжив Тарас Шевченко, – показує, що органи влади не розрізняють запитів на інформацію і звернень громадян. І навіть коли, подаючи запит, ми посилалися на законодавство про інформацію, приходила відповідь, що на підставі законодавства про звернення громадян запитувана інформація Вас не стосується, відповідно Ви її не отримаєте. Тоді як це різні механізми. В інструкціях ж з діловодства жодним чином не йде мова про запити на інформацію. Вони говорять виключно про обробку звернень.
Одним з наших сподівань є те, що оскільки увага, в тому числі і органів влади, до новоприйнятого закону настільки велика, що нарешті всі будуть знати про різницю між зверненнями та запитами.
Ще одна позитивна новела закону, що сприятиме кращому розгляду, стосується відповідальних осіб. За чинним законом орган влади має відповідати на запит, і не зрозуміло хто має нести за відповідальність, яка передбачена і Кодексом про адміністративні правопорушення, і була в Законі “Про боротьбу з корупцією”. Всі наші оскарження нічим не закінчувалися. Якщо Міністерство не вчасно надасть відповідь, притягати до відповідальності міністра? Це видається нереальним. Новий закон передбачає, що кожен орган влади і місцевого самоврядування має визначити відповідальну особу або відповідальний структурний підрозділ. Не обов’язково створювати новий підрозділ чи брати нову людину, але хтось має бути за це відповідальний. З точки зору менеджменту, якщо немає відповідальної людини і не визначені строки — завдання не виконується ніколи. І взагалі, якщо буде людина, відповідальна за виконання закону, – зазначив директор Інституту медіа-права, – то я впевнений, вона цей закон прочитає і не буде відповідей, що це було звернення, а не інформаційний запит.
Оксана Нестеренко (кандидат юридичних наук, викладач кафедри конституційного права України Національного університету “Юридична академія України імені Ярослава Мудрого”, представник Харківської правозахисної групи) звернула увагу на філософію Закону України “Про доступ до публічної інформації”, якої не було в попередньому законі.
Вся інформація про діяльність влади є апріорі відкритою і доступ до інформації може закриватися лише у виняткових випадках. Саме тому, – пояснює Оксана, – ми запровадили новелу, яка ще потребує осмислення, роз’яснення, проведення навчання, спілкування зі службовцями. Йдеться про, так званий, трискладовий текст, який необхідно використовувати у випадку віднесення відомостей до інформації з обмеженим доступом.
Перша складова полягає в тому, що інформація закривається лише тоді, коли її розповсюдження може загрожувати легітимній меті, що визначена в законі. Це такі широкі категорії як забезпечення національної безпеки, правосуддя, правопорядку та таке інше. Але цього недостатньо, треба застосовувати другу складову, – продовжує кандидат юридичних наук, – подивитися наскільки шкода від розповсюдження інформації може бути суттєвою. Далі дивимося (третя складова): а що суттєвіше – шкода від оприлюднення такої інформації чи від її втаємничення? Фактично цей тест працює як на розкриття інформації, так і на її закриття.
Щодо службової інформації закладена також нова філософія. Якщо вже прийнято рішення по справі, наказ, розпорядження, постанова, указ Президента — всі ці документи не можуть становити службову інформацію. Або вона загрожує національній безпеці, тоді її слід віднести до державної таємниці, або вона є відкритою. Гриф ДСК (для службового користування) може надаватися після проходження трискладового тесту і тільки до внутрішньої інформації.
Прийняттю кожного рішення передує обговорення в органі державної влади, створюється внутрішня переписка, доповідні записки, листи та таке інше. Ця інформація може бути віднесена до службової. Але коли вже прийнятий наказ, йому не можна присвоїти гриф “Для службового користування”.
Зараз багато постанов Кабінету Міністрів України, наказів Державної податкової адміністрації, міністерств тощо є для службового користування. Коли ХПГ досліджувала це питання, виявилося, що існує багато актів органів державної влади, які стосуються прав та свобод людини, в тому числі платників податків, але до них немає доступу, оскільки ця інформація віднесена “для службового користування”. У новому законі, – стверджує Оксана Нестеренко, – ми заклали іншу філософію, або наказ відноситься до державної таємниці, або він стає публічною інформацією.
Інший важливий момент. Обмежувальні грифи надаються не документу в цілому, а інформації. Особливо це стосується великих справ. Зараз якщо у справі є п’ятдесят сторінок, що містять державну таємницю, а інших п’ятдесят – є відкритими, інформацію зі справи отримати неможливо. Для цього треба проходити складний і тривалий судовий процес, і якщо суд визнає цю частину інформації відкритою, то Ви її отримаєте. В концепції нового закону закладена філософія, що обмеженню підлягає саме інформація, а не документ. Це до речі, розповсюджена практика на заході. Коли є сторінка документу, інформація з обмеженим доступом замальовується, решта — оприлюднюється. Ці стандарти ми запозичили з Рекомендацій Ради Європи про доступ до офіційних документів. Насправді, така відкритість допоможе і органам влади, і громадянському суспільству, оскільки буде певний діалог.
Прийняття нового закону є тільки першим кроком, слід ще навчити людей його застосовувати. Нове законодавство є певною проблемою. Крім того, є й деяка роздвоєність у правовому регулюванні Законами “Про доступ до інформації” та “Про інформацію”. Та й сам закон про доступ потребує доопрацювання. Дуже важливим стандартом, з точки зору доступу до інформації, є відкриті засідання органів влади. Тоді як в законі так прописано, що на рівні інших законодавчих актів можна його обмежувати. Також не запроваджений ще інститут інформаційного уповноваженого.
В будь-якому випадку, перший крок вже зроблено, і тепер все залежить від нас. Наскільки ми будемо співпрацювати з держслужбовцями, наскільки влада буде працювати з інститутами громадянського суспільства, щоб впроваджувати ці стандарти. Для підвищення ефективності рішень влади потрібен діалог з громадським суспільством — завершила Оксана Нестеренко.
Представники інститутів громадянського суспільства (Ольга Стрелюк, ЛОО ОПОРА, Віктор Килимар, Комітет виборців України), висловили свої великі сподівання на запровадження нового закону та інтерес до нових можливостей у доступі до інформації. Єлизавета Алєєксєєва (Екологія-Право-Людина) відзначила прогресивну термінологію закону, що на її думку сприятиме легшому отриманню екологічної інформації. Юлія Стасюк (Львівське юридичне товариство) поставила закономірне питання представникам влади про те, а які ж заходи вже здійснено для його реалізації.
У відповідь на це Христина Тураневська (юридичне управління Львівської обласної ради) зазначила, що Львівська обласна рада, відповідно до внутрішнього розпорядження, розміщує на своєму офіційному веб-сайті протоколи засідань комісії, рішення ради, проекти рішень, проекти порядку денного, залишилося привести у відповідність до нового закону термінологію.
Ірина Романів (начальник управління внутрішньої політики Львівської ОДА) спробувала тезово окреслити основні проблеми застосування закону місцевими органами виконавчої влади.
По-перше, публічна інформація торкається усіх галузей та сфер роботи державного органу. Отже дуже важливо, щоб запит дійшов до кінцевої інстанції і, відповідно, вийшов з кінцевої інстанції.
По-друге, так сталося, що час введення в дію закону співпав з адміністративною реформою. Це означає, що всі обласні адміністрації в очікуванні типової структури адміністрації, яка затверджена Кабінетом Міністрів. Як роботи створення, виокремлення підрозділів, навіть в межах існуючого штатного розпису? Ці дві процедури варто робити паралельно.
По-третє, публічна інформація може торкатися і 2007, і 2008, і попередніх років. Тоді як немає наразі створеної та упорядкованої бази інформації, і не тільки у Львівській області. Це стосується державних адміністрацій та місцевих рад усіх областей.
Наступна проблема полягає у розмежуванні звернень громадян та запитів на інформацію. Для цього має бути чітко прописана процедура відповіді на нього. Не достатньо скласти типову форму запиту. У розпорядника інформації та запитувача має бути однакове уявлення щодо процедури отримання інформації.
Ще одна проблема, матеріальні витрати, які стосуватимуться придбання копіювальної техніки, налагодження мережі та іншого. У нас є гостра потреба оновлення техніки, – ствердила начальник управління внутрішньої політики, – в тому числі й офіційного веб-сайту. На сьогодні Кабінет Міністрів заборонив придбання комп’ютерів. місцеві ради та державні адміністрації не можуть відійти від цього припису. Варто прийняти розпорядження, в якому для забезпечення реалізації закону передбачалося б облаштування, хоча б, трьох-чотирьох робочих місць.
Також є потреба у визначенні конкретного відповідального структурного підрозділу, яким не має бути прес-служба. Це може бути відділ по роботі зі зверненнями громадян, управління внутрішньої політики, організаційний відділ. Це питання обов’язково має визначатися в типовій структурі адміністрації. Мають бути чітко поставлені завдання, це сприяє підвищенню рівня відповідальності. Орієнтуючись на досвід, Ірина Романів запропонувала покласти відповідальність або на загальний відділ, який відповідальний за документообіг, або на управління внутрішньої політики, в яких вивільняються штатні одиниці за рахунок скорочення відділів з питань національностей та релігій.
Андрій Глуховський (голова ОСББ “Майорівка”) поставив питання, яке хвилює багато представників громадянського суспільства: чи сприятиме новий закон отриманню інформації по суті запиту та у визначені ним строки?
У відповідь, Оксана Нестеренко наголосила на тому, що сприятиме, оскільки Закон “Про доступ до публічної інформації” передбачає, що відповідь не по суті запиту вважається неправомірною відмовою в наданні інформації.
Роман Головенко (юрист, представник Інституту масової інформації) також зазначив, що дотримання строків дуже багато залежить від добросовісності виконавця, але в свою чергу, при розробці підзаконних актів буде враховано це питання.
Христина Тураневська (Львівська обласна рада) звернулася з питанням щодо реєстрації документів, які знаходяться у володінні розпорядника інформації. Чи всі документи повинні бути зареєстровані чи тільки новоприйняті?
Віктор Андрусів (кандидат політичних наук, представник ВГО Демократичний альянс) на це відповів: спочатку закладалася така логіка, що немає потреби створювати нового реєстру, а кожен орган може просто об’єднати та надати доступ до вже існуючих реєстрів. Але законом передбачені такі критерії, що більшість існуючих йому не відповідають. Наприклад, не вказано носіїв документів, ключові слова і багато інших моментів. Тому стоїть питання про те, що потрібно створити новий реєстр, але саме інформації про документи, а не реєстр документів – що буде складніше і витратніше. Наразі ті підзаконні акти, які розробляються стосуватимуться тільки утворення реєстрів новостворених документів. Також є варіант — встановити кількарічний період для внесення документів, прийнятих раніше.
Особливо варто наголосити на справжній потребі створювати реєстр як для органу влади, так і для запитувача, який зможе подивитися в реєстр і вже знати чи відкритий доступ до документу чи ні, запитувати конкретний документ, а не взагалі, – підкреслив Віктор Андрусів. Створення реєстру складна справа, але тут можна навести приклад, коли влада може отримати великих помічників в особі громадських організацій. За кордоном є випадки, коли саме громадські організації за свої чи залучені кошти створюють та ведуть такі реєстри, адже їх функціонування, в першу чергу, є в інтересах громадськості.
Тарас Вовк (юрист, представник Центру політичних студій та аналітики) зазначив, що левовою часткою публічної інформації, яка є цікавою для громадянського суспільства володіють місцеві органи виконавчої влади та місцевого самоврядування. Саме тому, представниками нашого Центру розроблені проекти декількох локальних актів, на прикладі Львівської області. Це проекти розпорядження голови ОДА, РДА, міського голови та рішення міської ради. Ми пропонуємо місцевим органам виконавчої влади та місцевого самоврядування, зосередитися на таких першочергових завданнях:
– створити у структурі кожної державної адміністрації, в межах штатного розпису та затвердженого кошторису, Відділ для забезпечення доступу до публічної інформації (можливо шляхом реорганізації існуючих підрозділів);
– розробити та затвердити Положення про Відділ для забезпечення доступу до публічної інформації;
– внести зміни до Інструкції по діловодству та до Інструкції про порядок обліку, зберігання та використання документів, справ, видань та інших матеріальних носіїв інформації, які містять конфіденційну інформацію, що є власністю держави;
– розробити та затвердити Інструкцію з ведення реєстру публічної інформації;
– визначити та належним чином обладнати робочі місця для спеціалістів Відділу для забезпечення доступу до публічної інформації а також облаштувати у відділі спеціальне місце для належної та необхідної роботи запитувачів з документами (оформлення, копіювання, сканування, фотографування тощо).
Вважаємо, що підходи до створення таких підрозділів повинні бути диференційованими, враховуючи статус та компетенцію органів влади. Так в ОДА доцільно реорганізувати управління внутрішньої політики та зв’язків з громадськістю, перейменувавши його в Управління з питань внутрішньої політики, зв’язків з громадськістю та забезпечення доступу до публічної інформації, створивши в його структурі відповідний Відділ. У районних держадміністраціях, як варіант, поряд з реорганізацією відділів з питань внутрішньої політики та зв’язків з громадськістю, можна розглядати також реорганізацію загальних відділів. Принциповим у даному випадку є не сам факт реорганізації управлінь, чи відділів, а наділення конкретних підрозділів повноваженнями по забезпеченню доступу запитувачів до публічної інформації. Тому важливу роль у цьому процесі мають відіграти нормативно-правові акти, які повинен прийняти Кабінет міністрів України на виконання Закону України “Про доступ до публічної інформації”,
В продовження теми розробки законодавства для сприяння реалізації Закону “Про доступ до інформації” Роман Головенко повідомив, що зараз готується ряд законопроектів та проектів підзаконних актів. Справа в тому, що приймалися два закони: Закон “Про доступ до публічної інформації” та нова редакція Закону “Про інформацію”. Оскільки інформація присутня у всіх сферах життєдіяльності суспільства, то при розробці законів не можна було врахувати абсолютно всі закони, що містять посилання на Закон “Про інформацію”, чи запити на інформацію. Законодавство про боротьбу з корупцією теж змінилося, ці питання треба врегульовувати по-новому. Зараз готується ряд проектів законодавчих актів, які регулюють інформаційні відносини, оскільки є колізії.
Для європейського підходу до правозастосування колізія не є якась катастрофа, не є щось страшне, – стверджує провідний медіа-юрист України, – оскільки виходячи з сутності права юристи там більше дивляться на зміст, а не на форму. Порівнюючи дві норми, які одна одній суперечать, легко можуть обґрунтувати чому одна має перевагу, а інша не буде застосовуватися. Але в Україні далеко не завжди це виходить легко, далеко не завжди юирсти можуть у всьому розібратися і брати на себе відповідальність. Тому ми розробляємо відповідні зміни до законів, щоб забезпечити застосування Законів “Про доступ до публічної інформації” і “Про інформацію” якомога гладкішим.
Зокрема врегульовується питання відповідальності за розголошення інформації, з обмеженим доступом. Але якщо така інформація є суспільно-важливою і інтерес суспільства переважає інтерес держави чи приватний інтерес утаємничити її, то пропонується врегулювати питання звільнення від відповідальності. Також пропонуємо внести зміни до Кодексу про адміністративні правопорушення, де передбачити відповідальність за неоприлюднення інформації, та неналежні відповіді на запити.
В Кодексі адміністративного судочинства влітку внесені зміни і справи про ненадання відповіді на запит можуть розглядатися в порядку скороченого провадження. Проте стаття сформульована так, що будь-які випадки, коли ти не згоден тим, як надали відповідь на запит, можуть розглядатися в порядку скороченого провадження. А скорочене провадження здійснюється без участі сторін, коли Ви подаєте позовну заяву, в якій треба, по максимуму, описати всю свою аргументацію, тому що позивач просто не встигне подати якісь додаткові пояснення, оскільки стиснуті строки розгляду. Позивач навіть не бачить заперечення відповідача, якщо вони скеровані суду, оскільки Кодексом не передбачено надсилання йому цих заперечень. Ми плануємо сформулювати так, – каже Роман Головенко, – щоб в порядку скороченого провадження оскаржувалась тільки бездіяльність щодо розгляду запиту, а не будь-які випадки, коли оскаржується відповідь на запит.
Хотілося б поправити Закон “Про захист персональних даних”. Зараз лунає багато закликів, що цей закон суперечить Закону “Про доступ до публічної інформації”. Проте Закон “Про захист персональних даних” регулює обробку тільки тих персональних даних, які містяться в базах даних, це по-перше. А по-друге, він прийнятий раніше, відповідно Закон “Про доступ до публічної інформації” є більш свіжий, а отже новіша норма закону “Про доступ до публічної інформації” має пріоритет. Крім того, це є спеціальна норма і питань мало б не виникати.
Окрім цього, активну участь у дискусії прийняли Світлана Шашкіна (суддя Апеляційного суду Львівської області), Дмитро Посипанко (юридичне управління Львівської ОДА), Ярослав Куцько (Державна інспекція з контролю за цінами у Львівській області), Ростислава Зумер та Ігор Романський (Держуправління охорони навколишнього природного середовища у Львівській області), Юлія Стасюк (адвокат) та інші.
Захід мав на меті запровадити практику функціонування комунікаційних майданчиків для обговорення актуальних проблем доступу до публічної інформації, з якими стикаються не лише громадяни та їх об’єднання, але й органи публічної адміністрації.
Окрім цього, учасники засідання аналізували та узагальнювали окремі аспекти практики отримання публічної інформації задля вироблення пропозицій про внесення змін до законодавства, а також щодо розробки проектів підзаконних нормативно-правових актів для впровадження норм закону “Про доступ до публічної інформації”.
