21 травня 2013 року Міністерство юстиції України оприлюднило на своєму веб-сайті проект додаткових пропозицій стосовно внесення змін до Закону України «Про вибори народних депутатів України» щодо оптимізації фінансування виборчих кампаній народних депутатів України» (далі – Пропозиції до проекту Закону). Пропозиції до проекту Закону спрямовані на виконання рекомендацій ОБСЄ/БДІПЛ щодо фінансування виборчих кампаній, які були розроблені після проведення виборів до Верховної Ради України 2012-го року. Міністерство юстиції планує зібрати зауваження та пропозиції від громадських організацій та інших зацікавлених осіб до 20 червня 2013 року.
Пропозиції до проекту Закону передбачають, що розпорядники виборчих фондів політичних партій і кандидатів у депутати в одномандатних округах повинні подавати фінансові звіти щодо надходження та використання коштів виборчих фондів не лише після виборів, а й за 20 днів до дня голосування. Розпорядники виборчих фондів політичних партій мають подавати фінансові звіти до Центральної виборчої комісії, у той час як розпорядники виборчих фондів кандидатів у депутати в одномандатних округах подаватимуть фінансові звіти до відповідних окружних виборчих комісій, які передаватимуть їх Центральній виборчій комісії не пізніше ніж на наступний день після отримання. Крім того, Пропозиції до проекту Закону передбачають, що і проміжні фінансові звіти, і фінансові звіти, подані після дня голосування, мають бути опубліковані на офіційному веб-сайті Центральної виборчої комісії. Окружні виборчі комісії та Центральна виборча комісія наділені повноваженнями вибіркового контролю за надходженням, обліком і використанням коштів виборчих фондів кандидатів у депутати в одномандатних округах і політичних партій, а також зобов’язані повідомляти відповідні правоохоронні органи у випадках виявлення у ході аналізу фінансових звітів ознак порушення Закону «Про вибори народних депутатів України».
Пропозиції до проекту Закону передбачають внесення змін до статті 50 Закону «Про вибори народних депутатів України» та стосується встановлення обмежень загальної суми добровільних внесків, які можуть бути зроблені однією особою до виборчого фонду політичної партії або кандидата у депутати в одномандатному окрузі протягом виборчої кампанії. З метою забезпечення виконання нових положень, Пропозиції до проекту Закону передбачають можливість оголошення попередження кандидатам у депутати та політичним партіям, у разі якщо розпорядники їх виборчих фондів вчасно не подали фінансові звіти або включили до них недостовірні відомості.
АНАЛІЗ
Передбачений Пропозиціями до проекту Закону обов’язок розпорядників виборчих фондів політичних партій і кандидатів у депутати в одномандатних округах подавати фінансові звіти до Центральної виборчої комісії та окружних виборчих комісій, в цілому, відповідає рекомендаціям ГРЕКО та ОБСЄ/БДІПЛ. Однак ефективність запропонованого регулювання була б вищою за умови чіткого визначення періоду, який має покривати інформація, подана у фінансових звітах. Наприклад, якщо проміжні фінансові звіти мають бути подані за 20 днів до дня голосування, у Пропозиціях до проекту Закону варто зазначити, що звіти мають покривати період від старту виборчого процесу до моменту, який настає за кілька днів до дня подачі проміжних фінансових звітів виборчим комісіям. Крім того, Пропозиції до проекту Закону не містять вимог щодо змісту фінансових звітів, які подають розпорядники виборчих фондів політичних партій і кандидатів у депутати в одномандатних округах. Зокрема, не зрозуміло, чи вони мають включати інформацію про осіб, сума добровільних внесків яких перевищує законодавчо встановлений максимум. Під час проведення попередніх парламентських виборів вимоги до змісту фінансових звітів закріплюватися постановами Центральної виборчої комісії. Враховуючи це, до Пропозицій до проекту Закону варто включити принаймні базові вимоги до змісту фінансових звітів, які подаються виборчим комісіям до та після дня голосування.
Пропозиції до проекту Закону передбачають, що контроль за надходженням, обліком і використанням коштів виборчих фондів здійснюють Центральна виборча комісія та відповідні окружні виборчі комісії. У 2004-му році Комітет міністрів Ради Європи рекомендував державам-членам Ради Європи створити незалежний орган, який би контролював політичні та виборчі фінанси (зокрема, про це йдеться у Рекомендації Комітету міністрів 2003(4) щодо спільних правил проти корупції у сфері фінансування політичних партій і виборчих кампаній). Крім того, виникають певні сумніви щодо того, чи є окружні виборчі комісії незалежним органом, спроможним здійснювати ефективний контроль за фінансування виборчих кампаній кандидатів у депутати в одномандатних округах.
З тексту Пропозицій до проекту Закону випливає, що виборчі комісії мають повноваження здійснювати вибіркову перевірку фінансових звітів, поданих політичними партіями та кандидатами у депутати в одномандатних округах. Однак можливість вибіркового контролю може призвести до вибіркового застосування нових положень. Тому відповідне положення Пропозицій до проекту Закону має бути переглянуте таким чином, аби забезпечити перевірку всіх поданих фінансових звітів, а також інформування правоохоронних органів про всі випадки порушень Закону «Про вибори народних депутатів України».
Пропозиції до проекту Закону передбачають, що політичні партії та кандидати у депутати в одномандатних округах можуть бути попереджені за порушення, вчинені розпорядниками їхніх виборчих фондів. Згадані вище Спільні провила проти корупції у сфері фінансування політичних партій і виборчих кампаній Ради Європи рекомендують запровадження ефективних, пропорційних і стримуючих санкцій за порушення положень, що регулюють фінансування виборчих кампаній. Сумнівно, чи можна вважати попередження політичної партії або кандидата у депутати ефективним, пропорційним і стримуючим покаранням. Крім того, незрозуміло, чому політичні партії та кандидати у депутати мають бути притягнуті до відповідальності за порушення, допущенні розпорядниками їхніх виборчих фондів.
Позитивним нововведенням, запропонованим Пропозиціями до проекту Закону, є обмеження максимальної суми добровільних внесків до виборчих фондів, які можуть бути зроблені однією особою протягом всього періоду виборчої кампанії, а також закріплення обов’язку політичних партій і кандидатів у депутати в одномандатних округах подавати проміжні фінансові звіти про надходження, облік і використання коштів виборчих фондів перед днем голосування із їх подальшою публікацією на веб-сайті Центральної виборчої комісії. Перше із названих положень встановлює вимоги не до одноразового, а до всіх добровільних внесків, отриманих від однієї особи протягом певного періоду часу. Друге положення сприяє підвищенню рівня прозорості фінансування виборчих кампаній.
Висновки та рекомендації
Незважаючи на те, що Пропозиції до проекту Закону містять ряд позитивних змін у порівнянні з чинним Законом «Про вибори народних депутатів», залишається цілий ряд рекомендацій ГРЕКО, Венеціанської комісії та ОБСЄ/БДІПЛ, виконання яких дозволило б наблизити українське законодавство у сфері фінансування виборчих кампаній до міжнародних стандартів. Зокрема, Пропозиції до проекту Закону не усувають протиріччя між Законом «Про вибори народних депутатів України» та Законом «Про політичні партії в Україні» у частині визначення джерел фінансування політичних партій і виборчих кампаній, а також максимальної суми добровільних внесків. Вони не вирішують проблему прихованого фінансування виборчих кампаній так званими «третіми особами», а також не встановлюють ефективних і пропорційних санкцій за порушення законодавчих положень про фінансування виборчих кампаній. З метою вирішення зазначених проблем, Міністерству юстиції варто розробити комплексних проект Закону, який би включав рекомендації ГРЕКО щодо фінансування політичних партій і виборчих кампаній.
Що стосується запропонованих Пропозицій до проекту Закону, то при їх доопрацюванні варто враховувати такі рекомендації:
У Пропозиціях до проекту Закону слід чітко визначити період часу, який мають покривати проміжні фінансові звіти політичних партій і кандидатів у депутати в одномандатних округах;
Пропозиції до проекту Закону повинні встановлювати мінімальні вимоги до змісту фінансових звітів, які мають бути подані до органів, які здійснюють контроль фінансування виборчих кампаній;
Можливість проведення вибіркового контролю надходження, обліку та використання коштів виборчих фондів з боку Центральної виборчої комісії та окружних виборчих комісій має бути переглянута з метою уникнення вибіркового застосування положень законодавства;
Контроль фінансування виборчих кампаній повинен здійснюватися незалежним органом (органами), наділеними достатніми кадровими та фінансовими ресурсами для ефективного та неупередженого контролю фінансування виборчих кампаній;
До Кодексу про адміністративні правопорушення варто внести зміни, які б запровадили відповідальність розпорядників виборчих фондів за неподання, невчасне подання фінансових звітів або викладення у них недостовірної інформації;
Загальна системи санкцій за порушення законодавчих положень про фінансування виборчих кампаній має бути переглянута, аби гарантувати ефективну, пропорційну та стримуючу відповідальність за порушення.
Олена Чебаненко, Віктор Таран
